XI. «Золотой век» вновь наступил

После того, как днем 12 января 1775 г. Екатерина лично получила от сенатора Волкова известие о казни Пугачева, она 16 января отправилась в Москву¹. 18 января она прибыла в Новгород, где в честь ее был дал залп из 101 орудия; местные семинаристы приветствовали императрицу речами на греческом, латинском, французском, немецком и русском языках, местное дворянство приложилось к ее руке, а она освободила из тюрьмы восемьдесят заключенных, осужденных за долги. Три дня спустя императорская свита прибыла в Тверь, где императрица освободила из заточения 41 должника и выделила горожанам 1000 руб. на ремонт их пострадавших от пожара домов. Затем в воскресный день 25 января вместе с цесаревичем Павлом и его супругой Екатерина под звон колоколов и орудийный салют, бой барабанов и музыку въехала в Москву. Потемкин командовал войсками, промаршировавшими по улицам города под восторженные возгласы толпы через триумфальные ворота в Успенский собор Кремля².

Екатерина не любила Москву и редко посещала ее. Она ненавидела ее за аристократическую лень, пропитанное праздной роскошью дворянство, ставшее женоподобным в своих богатых поместьях. Этот город представлялся ей оплотом фанатизма, ибо имел «чудотворные иконы на каждом шагу, церкви, попы, монастыри, богомольцы, нищие, воры». Она считала Москву грязной и опасной из-за большого числа ее фабрик и недовольных социальных элементов, благодаря которым во многом стал возможен «чумной бунт» 1771 г.³

Москвичи испытывали такое же отвращение к царице-немке. Несмотря на торжественную встречу Екатерины в Москве, посол Гуннинг, сопровождавший двор в этой поездке, заметил, что горожане не испытывали особого веселья от приезда императрицы. Насмехаясь над «притворной радостью Москвы, фальшивой торжественностью всех простых людей на улицах»⁴, британский посланник вспоминал о том, как еще недавно они сочувствовали Пугачеву. «Характер и расположение этого народа, — отмечал он, —

таковы, что коль скоро он не чувствует ежедневно всей силы власти, он забывает о самом существовании этой власти; к счастью для него и для его государыни, злодей, наделавший в последнее время столько беспорядка и опустошений, по недостатку самой простой сообразительности был неспособен составить какой бы то ни было план; ибо если бы он догадался или был бы кем-нибудь научен придти сюда и исполнил бы это, не подлежит сомнению, что к нему присоединилась бы вся чернь, и что природная робость большей части дворян помешала бы им принять против него меры, а при таких обстоятельствах бунт распространился бы по всей империи...⁵

Чтобы впечатлить москвичей, Екатерина приказала по случаю ее приезда возвести в городе пару триумфальных ворот, которые «взгромощенные на скорую руку, хотя из лубков и рогож, но раскрашенные, раззолоченные и в приличных местах убранные соответственными предмету картинами, восхищали всех до безумия...»⁶. Цель этой демонстрации была ясна: пропагандировать победу Екатерины над внешними и внутренними врагами и напомнить ее подданным, какой у них правитель.

Триумфальных ворот было двое: одни построило московское дворянство, другие — городские купцы. Как и следовало ожидать, художественное оформление последних подчеркивало блага мира и безопасности для торговли, екатерининскую мудрость и правосудие. Напротив, ворота, возведенные дворянами, акцентировали внимание на восстановлении всеобщего мира, поэтому большинство их украшений посвящались победе над Пугачевым. Например, над одной аркой стоял предвестник Всевышнего в виде фигуры женщины, держащей в одной руке молнию, а в другой — пальмовую ветвь и щит с именем Екатерины. Первой, объясняло официальное описание ворот, она побеждает злодеев и бунтовщиков, которые лежат побежденные в ее ногах. Щит и пальмовая ветвь означали всеобщее спокойствие и мир. Одна из многочисленных картин изображала гигантов, взбирающихся по горам в мир богов и поражаемых громом и молнией Юпитером, сидящим на Олимпе с двуглавым орлом. Официальный путеводитель пояснял, что эта картина символизирует победу над врагами отечества.

Аллегорические декорации символизировали тесный союз монарха и дворянства, что и было, в конечном итоге, основной целью посещения Екатериной Москвы. Следующая картина изображала юношу, одетого в тогу. Со щитом в одной руке и копьем в другой он указывал на портреты своих предков, составлявших пирамиду. На ее вершине восседал двуглавый орел с монограммой Екатерины под его короной. Эта картина, отмечал путеводитель, показывает нависшую над дворянством опасность, которая заботой свыше о государыне была отражена.

Другие картины рассказывали о вкладе Екатерины в спасение Москвы от эпидемии чумы и реформу суда. Одна картина, например, изображала богиню мудрости, которая определяет все согласно времени и случаю. Другая картина представляла беспристрастное и, в случае необходимости, суровое Правосудие. Все это должно было дать людям понять, что «Золотой век» вновь наступил⁷.

Но Екатерина поняла, что для возврата к «Золотому веку» необходимы реформы. Получив рапорты Оренбургской секретной комиссии и капитана Маврина, императрица задумалась о перестройке всей системы управления в стране. Недавнее восстание, несмотря на то, что само по себе было опасным, продемонстрировало к тому же массовую безалаберность чиновников и крайнюю неэффективность местных органов власти. «Слабое поведение в разных местах гражданских и военных начальников, — писала Екатерина генералу Панину, — я почитаю столько же общему благу вредно, как и сам с своею сволочью» и она одобрила его предложение наказать сбежавших чиновников и наградить тех, кто остался верным своему долгу⁸. Все были согласны с этим. Посетив Подмосковье весной 1774 г., посол Гуннинг 5 августа сообщал:

...неудовольствие повсеместно и ежедневно усиливается до такой устрашительной степени, что опасения многих должностных лиц, хранивших до тех пор молчание в виду собственных интересов, побудили их обнаружить перед императрицей действительное положение дел, объявив при этом, что они не в силах далее управлять государством иначе, как если будут приняты какие-либо необычайные меры. Это дало ей более правильный взгляд на несвоевременность и непопулярность предыдущего ее образа действий⁹.

Итоги следствия по восстанию и допросы лидеров бунтовщиков убедили Екатерину, что за восставшими никто не стоял. Генералы Панин и Потемкин, а также капитан Маврин сообщили ей, что главную вину за распространение восстания несут местные власти. В первоначальном проекте манифеста от 19 декабря 1774 г. о суде над Пугачевым императрица открыто высказала эту мысль, но Императорский совет, опасаясь, что это дискредитирует всю систему управления в стране, вычеркнул этот фрагмент. В нем Екатерина критиковала бюрократический аппарат на местах: «Слабость, лень, нерадение о должностях своих, праздность, ссоры, несогласия, лихоимства, притеснения и неправосудие частных правителей», — указывала она, облегчили распространение восстания в некоторых местах, но в целом злодеи не имели успеха¹⁰.

Потребность в административной реформе ощущалась не только императрицей и военными, недавно подавившими восстание, но и двумя опытными администраторами — губернатором П.С. Мещерским и генерал-губернатором М.Н. Волконским. В ноябре 1774 г. Екатерина попросила князя Мещерского, ставшего преемником фон Брандта на посту казанского губернатора, подготовить предложения о реформировании системы управления на подвластной ему территории. Хотя речь в них шла о Казанской губернии, его рекомендации можно было применить и в других местах.

Губернатор Мещерский видел главную причину слабости власти в ее неспособности управлять огромной территорией губернии, которая протянулась на 800 миль в длину и не менее чем на 600 миль в ширину и состояла из шести провинций по обе стороны Волги. Так как этой обширной областью управляли из Казани, ее губернатор и его малочисленная канцелярия были завалены письмами с мест. Следствием этого стали крайняя неповоротливость, невероятная неэффективность и ошибки. Власти в Казани игнорировали большинство жителей, в массе своей инородцев, которые жили вдали от нее, управлялись своими людьми и поэтому почти не были связаны с империей. Это затрудняло работу губернской канцелярии, обремененной множеством других обязанностей, в том числе сбором налогов. Система местного управления здесь была таковой, что волнения могли вспыхнуть в любой момент и власти не могли этому помешать.

Выход из этой ситуации губернатор видел в разделении губернской канцелярии на три департамента. Первый должен был руководить полицией в деревнях, сбором подушной подати и набором рекрутов, второй — следить за винокурением и продажей соли, третий — заниматься уголовными и гражданскими делами. Чтобы приблизить власть к населению, Мещерский предложил сделать центрами уездов города. В уездах, где городов не было, губернатор предложил создать канцелярии, а сами уезды поделить на четыре комиссариата. Комиссариаты будет возглавлять комиссар, избираемый местным дворянством или назначаемый правительством, который осуществляет все полицейские функции, объявляет населению правительственные указы, следит за исполнением законов и уплатой налогов, сопровождает войска, проходящие через его земли или направляющиеся к нему. Эти чиновники, заключал Мещерский, будут следить за порядком в своих землях и сообщать властям о возможных беспорядках¹¹.

20 ноября, отвечая на письмо Панина, к которому он приложил проект Мещерского, Екатерина поблагодарила генерала за то, что победил «многоглавую гидру бунтующую»; она полагала, что для осуществления планов губернатора потребуется больше людей, чем он предлагал, но одобрила его суждение по увеличению числа канцелярий и уменьшению размеров уездов¹².

Возможно, еще более ценным для Екатерины был проект реформы, который она получила в феврале 1775 г. от московского генерал-губернатора князя М.Н. Волконского. Опыт трехлетнего руководства Москвой, во время которого Волконскому пришлось бороться с чумой и пугачевщиной, показал ему, что страна остро нуждается в административных реформах. Как и губернатор Мещерский, Волконский считал, что при существующей системе власти губернаторы и воеводы перегружены делами. Крайняя централизация управления вынуждала людей обращаться по своим вопросам в Москву или Санкт-Петербург, где они копились и лежали годами, ожидая решения, сопровождались бесконечной перепиской с местными властями. Короче говоря, вместо системы царил хаос.

Хотя Мещерский и Волконский описывали машину местного управления с разных позиций, по существу они нарисовали одну и ту же картину ее изъянов. Предложения Волконского по ее реформированию во многом совпадали с идеями его казанского коллеги. Если говорить вкратце, то он предложил разделить страну на губернии с 300000—400000 душ мужского пола. От губернского города должно быть не более 100 миль вокруг. Губернаторов следует выбирать из армейских или отставных генералов, и дать им хорошее жалованье. Каждой губернией должны управлять четыре коллегии: первая делится на четыре департамента и занимается сыскными и полицейскими делами (1), дворцовыми, конюшенными экономическими деревнями, однодворцами и всякого звания государственными крестьянами (2), крепостными делами, написанием крепостей, переписью дворянства и купечества (3), статистикой, рекрутами и чрезвычайными делами (4). Вторая коллегия отправляет вотчинные и судные дела. Третья — занимается всякими доходами и сборами. Четвертая — промышленностью и торговлей. В каждом городе для управления купцами и мещанами должен быть магистрат, подчиненный губернатору. Согласно Волконскому, губернатор не должен вмешиваться в дела коллегий (кроме первой) или судьи, кроме случаев, когда требуется сохранение порядка. Губернатор может обжаловать решения коллегий и магистрата в департаментах Сената. Для исполнения приказов губернатора и руководства земской полицией в городах должен иметься земский судья. В станах ему подчинялся бы избираемый дворянами комиссар, выносящий решения по мелким делам.

В чем-то проект Волконского был близок планам Мещерского. Оба они хотели усовершенствовать и укрепить губернское управление, создать эффективные органы власти, которые бы избирались дворянами. Но Волконский пошел еще дальше. Он предложил упразднить ряд центральных коллегий и передать их функции губерниям. Остаться должны были только Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия и Коллегия иностранных дел. Сенат следовало дополнить новыми департаментами, в частности, департаментом государственных доходов и двумя счетными экспедициями. Для поддержания порядка каждой губернии полагались батальон пехоты и два гусарских эскадрона¹³. Проекты Мещерского и Волконского были изучены императрицей.

Документы, представленные императрице Мещерским и Волконским, несли в себе следы бурных событий недавнего прошлого и во многом были этим обусловлены. Екатерина рассмотрела оба этих проекта и широко использовала их при подготовке своей губернской реформы¹⁴. Тем не менее, было бы грубым упрощением видеть в губернской реформе 1775 г. лишь реакцию правительства на восстание Пугачева и столь же неверно отрицать влияние пугачевщины на нее. Губернская реформа 1775 г. была вызвана различными причинами и имела долгую предысторию.

С одной стороны, победа над Османской империей, частичное решение польского вопроса и подавление восстания Пугачева настолько усилили власть Екатерины, что теперь она могла заняться реформами. С другой стороны, причина их была вызвана не только соображениями внутренней безопасности. С начала XVIII в. в России наблюдался значительный прирост населения — от почти 15,6 млн человек в 1719 г. до примерно 28,4 млн в 1782 г. — в совокупности с территориальными приобретениями и внутренней миграцией населения это требовало радикальных изменений губернских институтов¹⁵. Наконец, эволюция, которую проделало русское дворянство после Петра, ставшее теперь свободным от обязательной государственной службы корпоративным сообществом, заставила благородных граждан пересмотреть их отношение к самодержавию¹⁶. В то время как органы власти России практически не менялись уже полвека, русское общество — особенно его верхушка — трансформировалось очень сильно.

Так или иначе, институты, созданные в 1727—1728 гг., с самого начала были неэффективными. Поэтому попытки их преобразований делались задолго до появления на исторической сцене Пугачева. До 774 г. известно, по крайней мере, тринадцать проектов реформирования губернских администраций. Сенат предлагал четыре варианта изменений, множество проектов было предложено Уложенной комиссией 1767—1768 гг. и самими губернаторами. Необходимость этой реформы признавалась всеми, и пугачевское восстание лишь ускорило ее проведение¹⁷.

Попытки реформировать местное управление делались еще при Елизавете Петровне (правила в 1741—1761 гг.). В 1754 г. П.И. Шувалов представил в Сенат предложение о включении в состав местных органов власти избранных дворянами чиновников. Созданная в том же году комиссия по пересмотру законов разработала еще более грандиозные проекты¹⁸. Хотя ни один из них не получил поддержки императрицы, многие идеи, высказанные тогда, были реанимированы в первые годы правления Екатерины. Так, в 1763 г., когда императрица поручила сенатору Я.П. Шаховскому изучить возможность реформирования гражданских и военных штатов, он далеко вышел за рамки этого задания и предложил проект радикальной губернской реформы. Поддержанный Сенатом, но отклоненный Екатериной, тогда конфликтовавшей с этим органом, этот план предлагал значительную децентрализацию управления и избрание дворян в местные органы власти. Ряд его пунктов позднее был реализован в 1775 г.; это касалось увеличения численности губерний и ограничения их размеров, введения института генерал-губернаторов для управления несколькими губерниями и избранных дворянством комиссаров для осуществления функций местной полиции¹⁹.

План Шаховского не был осуществлен, но его идеи отражали настроения в обществе и вновь возникли в проекте, предложенном Сенатом в 1773 г. Им предусматривалось увеличение числа органов управления и их штатов, создание института местных комиссаров, но они назначаемых, а не избираемых. Наконец, Сенат хотел реформировать и центральные органы власти примерно так же, как это позже помышлял сделать генерал-губернатор Волконский (который почти наверняка знал об этом проекте). Сенаторы предлагали упразднить ряд коллегий, особенно Вотчинную коллегию, которую дворянство особенно ненавидело, и создать несколько новых департаментов Сената. Короче говоря, подобно предложениям Шаховского, этот проект предусматривал коренную реформу губернских и частичную — центральных органов власти. К сожалению, об авторстве этого плана неизвестно, и неясно, играла ли какую-либо роль в его разработке Екатерина²⁰ Проекты Шаховского и Сената свидетельствовали о постоянной озабоченности правительства этими проблемами, и оба они были известны императрице.

В дальнейшем критика губернского управления стала исходить от самих губернаторов. Как чиновники, они требовали больших полномочий, большего числа помощников, меньшего бюрократизма. Как дворяне, они хотели, чтобы в управлении большими уездами воеводам помогали избранные дворянами люди. Новгородский губернатор фон Сиверс озвучил эти настроения, когда в 1764 г. заметил, что в связи с освобождением дворян от обязательной службы губернаторам было трудно заставить их работать в органах власти. Не имея возможности платить дворянам жалованье, они тем самым поощряли коррупцию. В своей огромной губернии Сиверс, дабы облегчить ею управление, в 1769 г. разделил каждый уезд на пять комиссариатов, в которых дворянство выбирало комиссаров, чтобы следить за порядком. Дворяне были согласны содержать этих мелких чиновников за счет налога, собиравшегося с них из расчета 1 коп. с одного крепостного мужского пола. Такие же чиновники имелись еще в нескольких губерниях, в частности, в Санкт-Петербургской.

Губернатор фон Сиверс отмечал, что возложенные на губернаторов судебные обязанности создавали трудности в судопроизводстве: или суды рассматривали дела спешно, или откладывали их в долгий ящик. Поэтому необходимо было освободить губернаторов от судейских функций. Наконец, фон Сиверс признавался, что управление местной полицией было хаотичным. Кому она подчинялась — неясно, жалованье там было низким и приводило к широкому распространению взяточничества²¹. Екатерина внимательно выслушала предложения таких опытных людей, как губернатор фон Сиверс и позже учла многие из них.

В первые годы царствования Екатерины ее правительство осуществило ряд важных изменений в системе государственного управления. Хотя императрица отклонила в 1762 г. предложение Никиты Панина о создании Государственного совета, в 1763 г. она согласилась разделить Сенат на шесть департаментов — четыре в Санкт-Петербурге и два в Москве²². Шесть лет спустя она образовала для ведения войны с турками лишенный политических полномочий Императорский совет.

В 1762—1766 гг. императрицей была проведена первая, малая областная реформа. Эти ранние, половинчатые реформы ставили три цели: решить прежние проблемы; улучшить административные нравы, материальное положение чиновников и их отношение к службе; усовершенствовать управление. Так, 15 декабря 1763 г. были утверждены новые штаты гражданских и военных учреждений и почти удвоено жалованье большинства чиновников, определена численность служащих и упразднены должности ответственных за сбор подушного налога. Одновременно вводился институт провинциальных прокуроров, подчиненных губернским прокурорам, в свою очередь непосредственно ответственных перед генерал-прокурором. Численность прокуроров была увеличена с приблизительно пятнадцати до почти шестидесяти. Став в 1764 г. генерал-прокурором, князь Вяземский набрал в штат своих людей²³. При нем прокуроры стали фактически теневым правительством, которое следило за деятельностью всех органов власти и образовывало различные специальные комиссии.

«Наставлением губернаторам» от 21 апреля 1764 г. были изменены функции этих чиновников. Отныне губернатор — это не бездумный исполнитель воли центра, а «поверенная от нас особа, и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии». Он обладал всей полнотой власти во вверенной ему губернии. Особый статус генерал-губернаторов Санкт-Петербурга и Москвы, и генерал-губернатора Украины предоставлял им еще большие полномочия. Указами 1764 и 1766 гг. был отменен старый запрет (который часто не соблюдался) на покупку губернаторами и воеводами имений в своих губерниях. Наконец, указом от 11 октября 1764 г. размер административно-территориальных единиц увязывался с численностью их населения и каждый уезд должен был составлять приблизительно 30000 душ мужского пола²⁴.

Реформы 1762—1766 гг. не привели к существенным изменениям местного управления. Важнейшим итогом их было увеличение жалованья чиновников. Эти меры демонстрируют искреннее беспокойство Екатерины состоянием местной власти. Если бы не начавшаяся в 1768 г. война, она, несомненно, продолжила бы преобразования. Но в те тяжелые годы она произвела важное нововведение, назначив графа Чернышева генерал-губернатором двух губерний, образованных на землях, отторгнутых у Польши²⁵. Этот шаг означал распространение власти генерал-губернатора на другие области.

Хотя местное управление в 1767—1774 гг. подверглось лишь небольшим изменениям, вопрос о его коренном реформировании оставался на повестке дня. Большинство «наказов», поданных в Уложенную комиссию 1767—1768 гг., составляли жалобы на работу местных органов власти; было множество предложений по исправлению общих и частных недостатков системы управления. Депутаты от дворянства обычно жаловались на медлительность, неэффективность и несправедливость судопроизводства. Они решительно поддержали институт избранных дворянами для руководства местной полицией комиссаров²⁶ и хотели управлять уездами, но не провинциями и губерниями²⁷.

Один из самых велеречивых дворян, князь М.М. Щербатов, одобрил участие дворянства в центральных и в местных органах власти. Люди возмущены, говорил он, несправедливостью судов. Чтобы восстановить порядок и доверие людей к власти, он предложил выбирать представителей дворянства в помощники воеводе в отправлении правосудия. Он также предложил, чтобы местные дворянские собрания выбирали кандидатов в сенаторы, из которых монарх назначал бы членов Сената сроком на четыре года. Щербатов утверждал, что эти меры принесут пользу стране, побуждая достойных дворян участвовать в общественных делах²⁸. Эти идеи князя получили поддержку у большинства дворян.

Уложенная Комиссия 1767—1768 гг., как и ее предшественники столетием раньше, не смогла принять новый свод законов. Однако она стала форумом, на котором люди смогли в какой-то степени высказаться о многих проблемах современного им общества. Комиссия накопила огромное количество информации по широкому кругу вопросов, а ее подкомиссии, часть которых продолжала работать еще некоторое время после роспуска этого органа, существенно повлияли на развитие последующего екатерининского законодательства²⁹. Так как на общих заседаниях Уложенной Комиссии проблемы местного управления не рассматривались, эти вопросы перешли к четырем подкомиссиям: «О благочинии», «О размножении народа, земледелия, домостроительства, о поселении, рукоделии, искусствах и ремеслах», «О правосудии», «О порядке государства в силе общего права». Последняя подкомиссия имела непосредственное отношение к губернской реформе.

Созданная в апреле 1768 г., эта подкомиссия получила личные инструкции от Екатерины в виде «трех уроков». Согласно им, требовалось изучить существующую организацию губернского управления, предложить необходимые изменения территориального устройства империи и определить основные положения реформирования нынешних губернских институтов. Одним словом, императрица поручила этой подкомиссии сформулировать принципы радикальной губернской реформы.

Подкомиссия «О порядке государства в силе общего права», состоявшая исключительно из дворян, функционировала до октября 1771 г. Она предложила отделить отправление правосудия от общего управления и упростить судопроизводство. Было также предложено уменьшить размеры крупных губерний. Например, Московскую губернию ограничить рамками существующей Московской провинции. Губернии должны были составлять 450000—600000, провинции — 70000—120000, уезды — 25000—40000 жителей. За исключением провинций, упраздненных в ходе губернской реформы 1775 г., эти предложения совпали с основными принципами позднейших преобразований. Несомненно, Екатерина использовала материалы этой подкомиссии в подготовке своей губернской реформы³⁰, основные положения которой были сформулированы именно в 1771 г.

В конце 1775 г., осуществив административную реформу, Екатерина похвасталась Вольтеру, что сумела сделать это всего за пять месяцев³¹. На самом деле это было не так. Прибыв в конце января в Москву, императрица сразу же окунулась во второй этап своей «закономании». Ее первыми помощниками в этом были губернатор фон Сиверс и генерал-прокурор Вяземский. Важные сведения об организации судебной системы она получила от Густава Райнхольда фон Ульриха, лифляндского чиновника, присланного рижским губернатором фон Брауном, и от выборгского вице-губернатора Энгельгардта³². Кроме того, она использовала многочисленные проекты и сведения, собранные в предыдущем десятилетии. Таким образом, Екатерина начинала не с нуля, но из более чем 1200 страниц подготовительных материалов реформы приблизительно 800 страниц принадлежали самой Екатерине, причем 600 были написаны ею собственноручно³³. О создании новых органов было объявлено 25 ноября 1775 г.; таким образом, на их создание ушло почти десять месяцев.

Реформа готовилась долго, окончательный текст закона кардинально переделывался, по крайней мере, шесть раз. Некоторые разделы переписывались по одиннадцать раз и императрица продолжала их править даже после опубликования³⁴. Было принято решение увеличить число губерний за счет сокращения их размеров. Провинции упразднялись, но поскольку границы многих новых губерний совпали с границами прежних провинций, изменения часто ограничивались простым пересмотром старой административной структуры. До 1775 г. в империи имелись приблизительно 21 губерния и 71 провинция, каждая губернская столица имела прилегающую к ней провинцию³⁵. Теперь они были преобразованы в сорок губерний (позднее к ним добавилось еще десять)³⁶. Другими словами, приблизительно половина из пятидесяти провинций вне губернских столиц превратилась в самостоятельные губернии, а остальные провинции были разделены между старыми и новыми губерниями. Приведем несколько примеров.

Старая Московская губерния состояла из одиннадцати провинций, в том числе и собственно Московской провинции. После реформы Московская провинция стала Московской губернией, а остальные десять провинций были преобразованы в шесть самостоятельных губерний с добавлением частей двух других провинций. Как мы знаем, до 1775 г. Казанская губерния состояла из шести провинций. После 1775 г. город Казань и его провинция составили Казанскую губернию, а четыре другие провинции — Пензенская, Пермская, Симбирская и Вятская — превратились тоже в губернии. Однако Оренбургская губерния из-за ее малочисленности и пограничного характера сохранила большую часть своей огромной территории, потеряв только Самарский и Ставропольский уезды, переданные новой Симбирской губернии.

Губернская реформа определила, что в уезде должно проживать 30000—40000 душ мужского пола (60000—80000 всех душ). Соответственно, в каждой губернии должны были проживать 300000—400000 душ мужского пола (до 800000 всех душ)³⁷. Это было проявлением формального подхода к реформе, означавшего укрепление и совершенствование в России бюрократического абсолютизма.

Губернская реформа привела к определенной децентрализации власти. В последующие десять лет или около того многие центральные коллегии были упразднены, а их функции были переданы департаментам губернских администраций³⁸. Судебная система была упрощена и низшие должности заняли выборные дворяне. В уездах были созданы сословные суды: для дворян, для мещан и для государственных крестьян. Чтобы внедрить эти новые институты, потребовалось несколько десятилетий³⁹. Реорганизация в 1782 г. полиции и дарование в 1785 г. жалованных грамот дворянству и городам завершили реформирование системы местного управления, которая в таком виде просуществовала до реформ 1860-х гг., а в некоторых случаях даже дольше. Однако никакого разрыва между старым и новым порядком не произошло, поскольку в новой системе работали люди, служившие в прежних учреждениях. Чиновники заняли новые органы и получили новые должности, но их личные отношения, способности и уровень образования остались в основном прежними⁴⁰.

Разрабатывая губернскую реформу 1775 г. в последующие два десятилетия и осуществляя ее, императрица тщательно коррелировала интересы абсолютизма с интересами провинциального дворянства. Екатерина особенно опасалась того, что войдя в местные органы власти, дворяне приобретут самостоятельность. Чтобы предотвратить это, Екатерина приспособила к условиям России остзейскую систему местных органов власти⁴¹. Исключив всякие привилегии дворянству в местных институтах, она сумела не допустить саму возможность дворянского самоуправления. Например, все избранные дворянами местные чиновники должны были утверждаться губернатором. С этого момента они уже не подчинялись местному дворянскому собранию, но подобно прежним воеводам, попадали под власть губернатора и губернской канцелярии⁴².

Ключевой фигурой реформы был имперский наместник — генерал-губернатор. Что означала эта должность, неясно: видимо, это был полномочный представитель царя, контролировавший все уровни местного управления — своего рода суперпрокурор, наделенный исполнительной властью. Екатерина назначала генерал-губернаторами только самых близких к себе людей — например, Г.А. Потемкина и П.С. Потемкина, Я. Э. фон Сиверса и П.С. Мещерского, каждый из которых управлял двумя губерниями или обширной пограничной областью. Эти люди обладали чрезвычайными полномочиями в своих сатрапиях, были персональным воплощением самодержавия на местах и являли собой дальнейшее развитие екатерининского стиля управления. Следовательно, если с одной стороны Екатерина позволила дворянам немного поучаствовать в самоуправлении, то с другой она создала такой сильный противовес, что он свел на нет все усилия по децентрализации⁴³. Власть в Российской империи по-прежнему оставалась в руках самодержца и узкого круга придворных.

Хотя восстание ускорило введение губернской реформы 1775 г., само по себе оно не оказало большого влияния на отдельные положения «Учреждений для управления губернии Всероссийской империи». Безусловно, новые институты уделяли особое внимание проблемам внутренней безопасности, главным образом в уездах. Но в этом отношении восстание ничего не изменило; оно просто актуализировало старую, более общую проблему. И решение ее путем увеличения численности не имевших широких полномочий чиновников было предложено задолго до восстания. Определяя обязанности главы уезда, который вместе с двумя избранными дворянством помощниками должен был управлять подвластной ему территорией, Екатерина взяла за основу инструкции для местных комиссаров в Санкт-Петербурге в период эпидемии чумы в 1771 г.⁴⁴ В этом, как и в других случаях, губернская реформа вобрала в себя множество предложений и практик, известных еще до восстания. Только проекты губернатора Мещерского и генерал-губернатора Волконского можно считать прямой реакцией на бунт, но и они использовали наработки прошлых лет.

Конечно, нельзя отрицать, что восстание не повлияло на реформу. Это, конечно, имело место, и не только в целом. Например, ст. 262 предписывала, что глава города «ни в каком опасном случае город не покидает под опасением лишения места и чести»⁴⁵. Это было, несомненно, влиянием недавних событий. Кроме того реформа требовала от городских и уездных руководителей сохранять присягу государю и следить, чтобы их подчиненные поступали аналогично. «Буде же паче чаяния где окажется сему противное предприятие,

то земский исправник не токмо о том уведомить долженствует губернское правление и государева наместника, или правителя наместничества, но иметь до того не допустить, и смирить по мере данной ему власти нарушителя общаго, частного и собственного своего покоя и блаженства, в чем всякий верный императорского величества подданный обязан по мере власти, силы и возможности своей помогать земскому исправнику⁴⁶.

Требование к местным руководителям следить за соблюдением присяги их подчиненными очень напоминает манифесты Екатерины о Пугачеве, призывавшие местных чиновников лично предпринимать меры по ликвидации беспорядков во вверенных им землях. Это же повторялось и в другой статье:

Буде где в уезде окажется скопище воров, или беглых людей, то земский капитан уведомляет о сем наместническое правление и генерал губернатора, или правителя наместничества, а между тем, не теряя времени, приложит всевозможное старание воров имать в тех местах в уезде, где находятся, в чем каждое селение обязано подать руку помощи...⁴⁷

Это, вероятно, и были отдельные (и незначительные) проявления непосредственного влияния восстания на губернскую реформу 1775 г. Но несомненно, что восстание стало главным катализатором этих преобразований.

Хотя губернская реформа не предоставила самоуправления местному дворянству, оно было удовлетворено ее результатами. Дворяне были довольны тем, что теперь местная власть занимается не просто сбором налогов и сохранением порядка, но и всеми вопросами провинциальной жизни. Теперь отправление правосудия происходило под боком, и дворянам не нужно было совершать дорогостоящие поездки в столицы. Теперь они получили собственные суды и закрепились в местном управлении, хотя нехватка юристов и неэффективность местного бюрократического аппарата продолжали сказываться и дальше⁴⁸. Эти аспекты губернской реформы были мало связаны с восстанием Пугачева. Скорее всего, они стали следствием признания правительством тех перемен, которые произошли в российской глубинке в результате освобождения дворян от армейской службы.

Примечания

1. Камерфурьерский журнал 1775 года. СПб., 1878. С. 33, 37. «Считается, — докладывал Гуннинг, — что отъезд императрицы из Петербурга был отсрочен на несколько дней, чтобы узнать, как народ воспримет казнь Пугачева, что свидетельствует о страхе перед возможными волнениями в связи с этим» (Гуннинг — Суффольку, 17 января 1775 г.: British Museum. Egerton Manuscripts, 2706).

2. Санктпетербургские ведомости. 1775. № 7. 23 янв.; № 8. 27 янв.; Приложение. № 13. 13 февр.; Камер-фурьерский журнал 1775 года. С. 66 и сл.

3. Memoirs of Catherine. P. 364—365, 381.

4. Undated notation, British Museum. Egerton Manuscripts, 2703. Opposite p. 402.

5. Гуннинг — Суффольку, 26 января 1775 г.: РИО. Т. XIX. С. 448—449.

6. Винский Г.С. Мое время: записки Г.С. Винского / под ред. П.Е. Щеглова. СПб., 1914. С. 41.

7. Описание обоих вновь построенных триумфальных ворот и употребленных к украшению оных аллегорических картин. М., 1775. Passim.

8. Екатерина — П.И. Панину, 16 сентября 1774 г.: РИО. Т. VI. С. 135—136.

9. Гуннинг — Суффольку, 5 августа 1774 г.: РИО. Т. XIX. С. 429.

10. Проект манифеста Екатерины против Пугачева, 19 декабря 1774 г.: РИО. Т. XXVII. С. 9—10.

11. «Донесение Екатерине II кн. Платона Мещерского о мероприятиях по Казанской губернии по случаю волнений от пугачевского мятежа», ноябрь 1774 г.: РГАДА. Госархив. Разряд VI. Д. 501. Л. 1—2 об.

12. Екатерина — П.И. Панину, 20 ноября 1774 г.: РИО. Т. VI. С. 182—183.

13. Проект кн. М.Н. Волконского о лучшем учреждении судебных мест, поданный императрице Екатерине II в 1775 г. // РИО. Т. V. С. 122—127.

14. В письме, написанном, вероятно, весной 1775 г., Екатерина поблагодарила князя Волконского за его предложения и отметила, что у нее имеются сходные соображения на этот счет. Она подчеркнула, что новое устройство власти в губерниях напоминает то, которое существует в Прибалтике, «кои, имев оного четыреста лет, почитают себя весьма счастливы» (Осьмнадцатый век. Т. I. С. 160—161).

15. Кабузан В.М. Указ. соч. С. 164—165. Табл. 18.

16. О дворянской идеологии в послепетровское время см.: Alexeiev N.N. Beiträge zur Geschichte des russischen Absolutismus im 18. Jahrhundert // Forschungen zur osteuropäischen Geschichte. 1958. Bd. VI. S. 41 ff.

17. Новейший и глубокий советский знаток этого вопроса приходит к выводу, что необходимость это реформы признавалась всеми, и она рано или поздно бы началась, а события 1773—1775 гг. лишь ускорили ее (Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсолютизм в России. С. 462).

18. Шмидт С.О. Проект П.И. Шувалова 1754 г. «О разных государственной пользы способах» // Исторический архив. 1962. № 6. С. 100—118. См. также: Рубинштейн Н.Л. Уложенная комиссия 1754—1766 гг. и ее проект нового уложения «О состоянии подданых вообще» // Исторические записки. 1951. Т. XXXVIII. С. 208—251.

19. Готье Ю.В. Первый набросок екатерининской административной реформы // Ученые записки Института истории РАНИОН. 1929. Т. IV. С. 172—180.

20. М.П. Павлова-Сильванская в своей прекрасной диссертации о губернской реформе ограничивается замечанием, что в разработке сенатского проекта принимал участие не только Сенат и что он был составлен не позднее начала 1774 г. Она также считает, что восстание могло оказать некоторое влияние на его содержание: Павлова-Сильванская М.П. «Учреждение о губерниях» 1775 года и его классовая сущность: дисс. ... канд. ист. наук. М., 1964. С. 83—85.

21. Готье Ю.В. Отзывы губернаторов шестидесятых годов XVIII века об областном управлении // Сборник статей в честь М.К. Любавского. Пг., 1917. С. 21—30.

22. См. прим. 57.

23. Готье Ю.В. История областного управления. Т. II. Гл. I, V.

24. Там же. Т. I. С. 66—68; Т. II. Гл. V.

25. Там же. Т. II. Гл. VII.

26. Подробный анализ наказов дворянства см.: Богословский М.М. Дворянские наказы в Екатерининской комиссии 1767 года // Русское богатство. 1897. № 6—7. С. 46—83, 136—152.

27. Белявский М.Т. Требования дворян и перестройка органов управления и суда на местах в 1775 г. // Научные доклады высшей школы. Исторические науки. 1960. № 4. С. 133.

28. «Проект кн. М.М. Щербатова». № 29: РНБ. Отдел рукописей. Собрание Эрмитажное. № 35. Л. 248—257 об.

29. О подкомитетах Уложенной комиссии см.: Allen R.V. The Great Legislative Commission of Catherine II of 1767. Unpub. Ph.D. diss. Yale, 1950. P. 257 ff. Нам удалось познакомиться с этой диссертацией благодаря любезности самого д-ра Р. Аллена.

30. Готье Ю.В. История областного управления. Т. II. С. 229—250, 295—297 (приложение 12).

31. Екатерина — Вольтеру, конец 1775 г.: РИО. Т. XXVII. С. 57.

32. Зутис Я.Я. Остзейский вопрос в XVIII веке. Рига, 1946. С. 388—390. О губернской реформе в целом см. довольно поверхностную монографию: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910. Passim. См. также: Семевский В.И. Вопрос о преобразовании государственного строя России в XVIII и первой четверти XIX века // Былое. 1906. № 1. С. 1—53; Желудков В.Ф. Крестьянская война под предводительством Е.И. Пугачева и подготовка губернской реформы 1775 года // Вестник Ленинградского университета. Серия литературы, истории, языка. 1963. № 8. С. 56—67; Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762—1855 годов. СПб., 1906. Гл. II.

33. Павлова-Сильванская М.П. «Учреждение о губерниях» 1775 года и его классовая сущность. С. 125.

34. Она же. Социальная сущность областной реформы Екатерины II. С. 490.

35. Готье Ю.В. История областного управления. Т. I. С. 122—125; Т. II. С. 298 (дан перечень административно-территориального деления до 1775 г.).

36. Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. Ч. I. С. 773 и сл.; Очерки истории СССР: период феодализма: Россия во второй половине XVIII в. С. 291 (на карте «Российская империя в конце XVIII в.», приложенной к этому тому, хорошо показано новое административное устройство страны после проведения губернской реформы 1775 г.); Желудков В.Ф. Об ошибках при использовании и издании текста «Учреждении о губерниях 1775 г. // История СССР. 1964. № 3. С. 244—245.

37. Учреждении для управления губернии. СПб., 1780. Гл. I. Арт. 1. П. 17. С. 1, 3.

38. Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокурор // Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб., 1899. Т. I. С. 253 и сл.

39. Желудков В.Ф. Введение губернской реформы 1775 года // Ученые записки гос. пед. ин-та им. А.И. Герцена. 1962. Т. CCXXIX. С. 197—226.

40. Готье Ю.В. История областного управления. Т. II. Гл. VIII.

41. О влиянии прибалтийских губерний см.: Зутис Я.Я. Указ. соч. Гл. X; Милюков П. Очерки по истории русской культуры. Париж, 1930. Т. III: Национализм и европеизм. Гл. VI.

42. Белявский М.Т. Требования дворян и перестройка органов управления и суда на местах в 1775 г. С. 139.

43. Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. I. С. 310 и сл.; Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II. С. 467—469. См. также: Geyer D. Staatsausbau und Sozialverfassung: Probleme des russischen Absolutismus am Ende des 18. Jahrhunderts // Cahiers du monde Russe et Sovietique. 1966. Vol. VII, no. 3. P. 366—377.

44. Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II. С. 473—474.

45. Учреждения для управления губернии. С. 85.

46. Там же. Ст. 237, 256. С. 73, 82—83.

47. Там же. Ст. 244. С. 76—77.

48. Богословский М.М. История России XVIII века (1725 г. — 1796 г.). М., 1915. Ч. II. С. 305—310. Любопытная критика губернской реформы дана князем М.М. Щербатовым в его «Неизданных сочинениях» (С. 90—99).